成立于60多年前的国际民航组织，在新世纪遇到了新议题——安全、环保、反恐以及高效率，这些全球航空业面临的普遍问题，也正是摆在国际民航组织面前的改革难题。不过，国际民航组织正在朝着正确的方向不懈努力着……

　　64年前，正当欧亚战场激战正酣之时，以美国为首的同盟国敏锐地预见到，第二次世界大战结束时，需要构建新的国际民用航空秩序来保障战后国际民用航空运输业的发展，于是齐集美国芝加哥召开了国际民用航空会议，规划未来国际民航发展的宏伟蓝图。本次会议的历史功绩就是建立了常设性的国际组织——国际民航组织，并使之成为联合国的一个专门机构，与之建立了法律上的联系。作为联合国的一个专门机构，国际民航组织是民用航空的全球论坛。国际民航组织通过其成员国之间的合作，力求实现民用航空安全、可持续发展的远景。截至目前，国际民航组织共有190个成员国，基本包括世界上所有的国家。

　　不过，当今的世界已经进入了经济全球化的时代，与60多年前的情势大不相同，合作、和解与共生成为国际社会发展的主流。因此，国际民航组织在21世纪面临着新的议题，这些议题必须是国际民航组织考虑一切问题的根本出发点。唯有如此，国际民航组织才能适应形势发展的需要，才能实现其宗旨和目的。

　　议题一

　　安全——加强全球民用航空安全

　　毋庸置疑，民用航空的安全是各国民航业永恒的话题，是一个老生常谈的话题。正如《国际民用航空公约》所指出的那样，确保全球民用航空安全而有序地运行，同时本公约第37条授权本组织以附件的形式通过国际标准和建议措施。目前，在《国际民用航空公约》18个附件中，有16个附件涉及到航空安全，足见其地位的重要性。国际民航组织正通过以下措施来加强全球民用航空的安全：

　　1.查明和监测现有类型的民用航空安全风险，对正在出现的风险制定和实施有效且有针对性的全球应对措施。2.通过持续监测各国遵循国际民航组织各项规定的进展，确保其及时执行。3.开展航空安全监督审计，查明缺陷，并鼓励各国予以解决。4.针对缺陷的根本原因制定全球补救计划。5.协助各国通过地区补救计划、建立地区与次地区一级的安全监督组织解决缺陷。6.鼓励各国之间交换信息，促进各国之间对航空安全水平的相互信心，并加快安全监督的改进。7.促进及时解决地区规划和实施小组（PIRGs）所查明的、对安全至关重要的项目。8.支持各国在所有与安全相关的学科领域实施安全管理系统。9.通过技术合作方案以及向援助方和金融机构通报关键性的需要，协助各国改善安全。

　　议题二

　　保安——加强全球民用航空保安

　　目前，航空保安也是国际民航组织工作的重中之重，主要通过以下措施来加强全球民用航空的保安：1.查明和监测现有的对民用航空保安产生威胁的类型，并对正在出现的威胁制定有效的、有针对性的全球应对措施。2.通过持续监测各国遵循国际民航组织各项规定的进展，确保其及时执行。3.开展航空保安审计，查明缺陷，并鼓励各国予以解决。4.制定、采取并推广新的或修订的措施，为全世界的航空旅行者改善保安状况，同时促进有效率的过境程序。5.制定并保持航空保安培训项目和电子网络学习。6.鼓励各国在双边或多边基础上进行信息交流，以便促进各国之间在航空保安层面上的相互信任。7.协助各国参与执行航空保安措施和战略的各类人员，并酌情对此类人员进行认证。8.通过航空保安机制和技术合作方案协助各国处理与保安相关的缺陷。

　　议题三

　　环保——将全球民用航空对环境的不利影响减至最小

　　目前，关于航空环境保护已经成为国际民航组织关心的重要议题之一，其中包括噪音污染和航空器碳排放。

　　由于科学技术的日新月异，导致航空运输业的快速发展，从而导致二氧化碳排放的急剧增加，产生了温室气体效应。当前讨论的重点是航空排放是否应该纳入到《东京议定书》的法律框架之中。对此，欧盟持赞成意见，并且适用于往返欧洲国家的航班，而美国则持反对意见。

　　尽管各国关于这个问题存在很大的争议，尚处于讨论之中。　　但国际民航组织仍旧以积极的态度，采取以下措施来应对这一挑战：1.制定、采取并推广新的或经修订的措施，以便限制或减少受严重航空器噪声影响的人数；限制或减少航空器发动机排放对当地空气质量的影响；限制或减少航空温室气体排放对全球气候的影响。2.在处理航空对全球气候变化的作用方面，与其他国际机构合作，尤其是《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）。联合国的机构越来越多地参与航空环保过程，与UNFCCC公约的合作日益加强，表明了国际民航组织在航空和环境保护领域里的领导作用和责任。本组织同时还在采取必要的行政措施，在这一重要领域为各国提供更好的支持。

　　议题四

　　效率——提高航空运行的效率

　　关于效率问题，国际民航组织通过以下措施，处理制约全球民用航空高效发展的问题来提高航空运行的效率：1.制定、协调并实施空中航行计划，以此减少运行单位成本、便利增长的交通（包括人员和货物），优化利用现有和正在出现的技术；2.研究发展趋势，协调规划活动，为各国制定指南，促进国际民用航空可持续发展；3.制定指南，协助各国在有适当防护的情况下，对国际航空运输的经济管理采取自由化的进程；4.通过技术合作方案，协助各国提高航空运行的效率。

　　议题五

　　连续性——保持航空运行的连续性

　　关于连续性问题，国际民航组织正通过以下措施来应对：1.协助各国解决阻碍空中航行的意见分歧；2.对可能扰乱空中航行的自然或人为事件做出迅速和积极的反应，以减轻其影响；3.与其他国际组织合作，防止航空旅行者传播疾病。

　　议题六

　　法律规则——加强规范国际民用航空的法律

　　拉丁法谚有云：“有社会，就有法。”无论是国内社会，还是国际社会，皆有调整主体之间关系的法律存在。在国际民用航空活动之中，自然也需要调整其相互关系法律，否则，国际航空秩序就会陷入到杂乱无章的状态之中，这种法律就是航空法。依航空法学界之通说，航空法就是一套调整人类航空活动中各种法律关系的规则体系。由于航空活动的跨国性，这就决定了航空法既包括国际法又包括国内法。

　　为了满足国际民用航空界不断发展的需求，国际民航组织正通过以下措施来保持、发展和更新国际航空法：1.为支持国际民航组织战略目标编制国际航空法律文书，并为各国就此进行谈判提供论坛。例如，步入21世纪后，随着经济全球化的发展，恐怖主义呈现蔓延之势，这突出地体现在了2001年的“9·11”恐怖袭击事件上。该事件发生后，欧美都出台了恐怖主义保险计划，力图推动航空业和保险业的复苏。有鉴于此，国际民航组织认识到，有必要将罗马公约的现代化问题提上重要的议事日程，并于2004年正式启动了1952年《外国航空器对地（水）面第三人的损害赔偿公约》（简称《罗马公约》）现代化进程，先后召开了6次特别小组会议。2008年4月，在国际民航组织总部召开第33届法律大会，重点讨论了《罗马公约》的现代化问题。2.鼓励各国批准国际航空法律文书。例如，《华沙公约》成功现代化的成果就是1999年《蒙特利尔公约》，到目前为止已经有86个成员国，我国已于2005年成为本公约的成员方。3.提供航空协议的登记服务和国际航空法律文书的保管职能。4.提供解决民用航空争端的机制。2003年12月5日，国际民航组织根据《国际民用航空公约》第84条满意地解决了美国与15个欧洲国家之间的争端，由此可见，其调解航空事项论坛的作用得到巩固。5.为各国提供立法范本。国际民航组织所广泛使用的指导性材料也为各会员国所使用，为成员国国内立法起到了重要的参考作用。可见预见的是，这种指导性材料会更多地应用于国际民航组织的立法活动中。