新华社2006年6月13日发出电讯:国际航空运输协会主席罗伯特·米尔顿在6月召开的一次国际航空运输会议发言中说:“我想,在航空运输业的历史上,我们恐怕从来没有见过像中国现在这样的发展速度。除了迅猛的发展之外,中国对航空运输业的管理也非常得当。”一位国际航空运输界的权威为什么如此赞扬中国民航?可上世纪80年代,“买机票难”、“坐飞机难”等几乎成了中国民航的代名词。在当时的条件下,谁又能预见,仅仅过了20多年,中国民航的航空运输业发生了翻天覆地的变化:1980年中国民航旅客运输量仅343万人,运输总周转量3.8亿吨公里,列国际民航第35位,排在印度、黎巴嫩、菲律宾、印尼、马来西亚等发展中国家之后。2006年,中国民航旅客运输量1.6亿人,8天的旅客运输量相当于1980年全年运输量;运输总周转量306亿吨公里,仅次于美国民航,列国际民航第二位。是什么原因使中国的航空运输在这么短的时间内发生如此巨大的变化?诚然,我们可以找出许多原因,但根本的还是民航遵循国家改革开放路线实施改革的结果,是改革促进了我国航空运输市场体制的逐步建立,解放了民航生产力,促进了航空运输的迅猛发展。
民航改革三个阶段
一、邓小平掀开民航改革第一幕
1978年12月召开的党的十一届三中全会,从根本上冲破了长期“左”倾错误的严重束缚,端正了党的指导思想,重新确定了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线,实现了建国以来中国共产党历史上具有深远意义的重大转折,开创了我国社会主义建设的新里程。全党全国工作重点的转移和改革开放方针的实行,使我国航空运输发展进入新的阶段。可是,当时的中国民航归属空军,实行军队的管理制度,它严重阻碍了中国民航事业的发展,与改革开放的大环境不适应。针对这种情况,1980年2月14日,中国改革开放总设计师邓小平明确指示:“民航总局由国务院领导,这是一个重大的改革。”这项决定,是小平同志一贯倡导的从根本上变革束缚生产力发展的生产关系和上层建筑,从而使社会主义充满活力的治国思想的又一具体体现。
遵照小平同志的指示,1980年5月17日,国务院、中央军委发布《关于民航管理体制若干问题的决定》(国发[1980]127号),规定自1980年3月15日起民航总局不再由空军代管,归属国务院;民航总局是国家民航事业的行政机构,统一管理全国民航的机构、人员和业务,逐步实现企业化的管理。民航的方针、政策、规定等重大问题,由民航总局拟定,报国务院审批。同时,5月17日的决定还对民航的分级管理、机场警卫、物资供应、工资福利制度等作出了规定。
邓小平同志在决定改变民航总局领导体制的同时,还再一次明确:“民航一定要企业化,这个方针已经定了”。“民航一定要企业化”是小平同志对“文化大革命”中“民航按军队制度办”的否定,是又一项重要的拨乱反正措施,对民航发展的作用和意义十分深远。为此,1980年8月4日的《人民日报》发表了题为《民航要走企业化的道路》的社论,就民航的落后局面及产生的原因、民航如何打开新的局面等问题作了论述。
邓小平同志关于“民航总局由国务院直接领导”、“民航一定要企业化”的指示、以及国务院、中央军委采取的改革民航领导体制的具体规定,是小平同志一贯倡导的“改革是社会主义制度的完善”、“改革是中国发展生产力的必由之路”思想的体现。小平同志曾一再强调:在坚持社会主义制度的前提下,“着重研究体制的改革”、“实行对体制的革命”,“总的目的是要有利于巩固社会主义制度,有利于巩固党的领导,有利于在党的领导下和社会主义制度下发展生产力”。小平同志为民航改革掀开了第一幕,民航领导体制改革的顺利实施为以后民航改革奠定了坚实基础;同时,小平同志对改革的论述又为民航体制改革和各项制度改革指明了方向。
2002年10月11日,民航三大运输集团和三大服务保障集团同时成立,拉开了中国民航新一轮体制改革的帷幕。
二、党中央、国务院决策民航管理体制改革
上世纪80年代,改革开放的浪潮在全国掀起,社会对航空运输的需求急速增长,特别是我国东南沿海地区、经济特区、开放城市和旅游城市的社会需求增长势头来得更猛烈。有的城市民航售票处不到营业时间,门外就挤满了购买机票的人群,售票时需公安机关派警察维持秩序,温州等地民航售票处还多次被顾客挤破大门和柜台,有的顾客不得不高价雇人半夜排队去购买机票。一句话,中国民航不适应国家社会经济形势的发展,实在落后呀!当时的中国民航仅领导体制由空军代管改为国务院建制,而其他方面仍沿袭半军事化管理和计划经济体制,政企合一,管理落后,基础差,底子薄。1982年全局运输飞机只有132架,多数飞机载客量仅20多人或40人,速度低、噪音大、使用年限已很长,载客量100人以上的大中型飞机只有17架;国内航线只有168条,国际航线21条;机场只有79个,且等级低、保障条件差;绝大多数城市只有一个出售机票的营业处,面积小、条件差,售票都是手工操作和书写,买机票要有机关团体证明等,手续繁杂,买一张国际票,从排队到开出机票有时需要七八个小时。总之,“买票难”、“乘飞机难”成为全国通航城市和各地区发展经济的制约因素;外商“进不来”、“进来了出不去”成为对外开放的瓶颈,“开后门买机票”则成为当时各地民航的一道风景线。有位重要的外国企业领导在国务院领导接见后提出的唯一要求,竟然是请国务院领导为他及陪同人员买几张去广州的机票!对这种严重的供不应求状况,民航系统上下着急,但苦于没有资金,没有对策。许多地方政府也很着急,派人来民航总局机关要求修机场,买飞机。党中央、国务院对此也十分关注。
转折出现了,希望盼来了!1984年10月9日,中央财经领导小组根据党中央即将召开的十二届三中全会关于推进经济体制改革的精神,召开专题研究民航发展和改革问题的会议,参加会议的有党中央、国务院的领导以及国务院有关部委和总参谋部、空军的领导。会议听取并讨论了民航局主要领导关于改革民航管理体制和发展问题的汇报,在五个方面做出重要决定。关于民航管理体制,会议要求按政企分开原则改革现行管理体制,民航局代表政府行使管理职能,不再直接经营民航具体业务;在简政放权的同时,组建和发展各种公司,承担航空运输和服务业务,逐步形成航空运输买方市场;把机场下放给地方,调动地方建设机场的积极性;充分利用军民两用机场;改革空中交通管制体制,由于它涉及面广,情况比较复杂,待组织考察提出改革方案报国务院批准后再组织实施。
党中央、国务院主要领导及国务院、中央军委有关部门负责人出席会议,专题研究民航改革及发展问题并做出重要决定,这在民航历史上是第一次。从此,中国民航在中央决定的指导下,在改革开放和发展的征程上迈出坚实的步伐,实现了历史性的跨越。
1985年1月7日,国务院批转民航局关于民航系统管理体制改革的报告,并发出通知。1986年11月13日召开的国务院民航工作办公会议经讨论后同意对民航原改革方案作些修改。1987年1月30日,民航局上送的《关于民航系统管理体制改革的报告》获批。此后,民航管理体制改革即按此实施。当年10月15日,民航西南管理局、西南航空公司和成都双流机场分别成立;至1991年4月,民航6个地区管理局按地区局、航空公司和机场分设工作基本完成。民航省级管理局的改革是1990年初依据民航局发[1990]54号文件开始实施的,即将地区管理局管理或代管的飞行大队等运输及通用航空机构、人员划归航空公司,组建航空公司分公司或子公司,有的还与地方合作建立合股航空公司。省级管理局职能缩小或改建为机场管理局(公司、集团公司)。
1985年9月11日,国务院召开常务会议,参加会议的有国务院、中共中央书记处、中央军委领导,还有国务院相关部委和直属局领导列席会议。会议听取了有关负责人赴国外考察空中交通管制体制的汇报,并决定分三步改革我国空中交通管制体制,同时加快空管设施建设。此后,第一步改革于1993年实施,空军将京穗深和京沪两条航路交民航管理并实施统一指挥;同时改革高度层配备,6000米以上的飞行垂直间隔由1000米缩减为600米,以增加交通流量,缓解因民航飞行量增加而出现的飞行拥挤状况。第二步是在总结京沪、京穗深航路移交民航管制指挥经验的基础上,空军将29条航路移交民航管制指挥,改变过去由军民航各自对飞机实施指挥的陈旧制度。与此同时,民航于2001年8月,对飞行高度层进行第二次改革。当年6月,民航对航空器的水平间隔进行改革,部分航路及沿线机场航空器水平间隔由原来的75公里缩减至20公里。2002年8月1日起,我国军民航开始实施统一的《飞行间隔规定》,从而提高了飞行安全水平,增加了飞行流量。
在推进管理体制改革的过程中,还推进了产权制度改革及企业制度改革。1993年9月,民航总局转发经国务院批准的《关于国内投资经营民用航空企业有关政策的通知》,就鼓励社会各方投资建设机场、地方政府或经济组织合资或独资开办航空运输企业等做出政策规定。1994年5月,民航总局和对外经贸部联合发布《关于外商投资民用航空业政策的通知》,就外商投资民航机场、航空运输企业等做出了政策规定。1997年2月4日、7月30日中国东方、南方航空股份有限公司股票在美国纽约交易所和香港联交所上市。此前和此后,有厦门机场和上航、海航、国航等航空公司和上海、深圳、广州白云等机场股票在证券市场上市融资。2005年2月国务院颁发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》后,民航总局于当年4月颁发了《国内投资民用航空业规定》。这个《规定》放宽了非公有制经济进入民航市场的准入,鼓励、支持国有、非国有经济主体包括集体企业、私营企业、其他非国有经济组织和个人投资民用航空业;鼓励、支持各种投资主体以独资或参股形式投资经营航空运输业、航空油料等;鼓励、支持各种投资主体以参股形式投资建设和经营机场。在企业制度改革方面,推进了公司治理结构、劳动人事福利等项制度改革。
三、国家计委拟定按市场化方向深化民航改革方案
2002年3月,国务院发出通知:国务院同意国家发展计划委员会同有关部门和单位研究提出的《民航体制改革方案》。方案指出:随着社会主义市场经济体制建立,市场供求关系变化,民航业竞争日趋激烈,我国民航管理体制、运行机制方面的一些深层次矛盾和问题逐步显现……这些问题严重制约了民航业的发展,尤其不能适应完善社会主义市场经济体制的要求,不能适应加入世界贸易组织后国际航空运输业激烈竞争的需要,进一步深化民航体制改革已经成为当前的一项紧迫任务。
方案提出的改革任务主要有:重组民航运输及服务保障企业,改革民航企业的行政隶属关系;机场实行属地化管理,调动地方政府发展民航事业的积极性;转变政府管理职能,建立民航两级行业管理体制和集中统一的民航空中交通管理及安全管理体制。
2002年10月11日,中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司和中国航空器材进出口集团公司正式成立,并与民航总局脱钩。民航总局不再代行国有资产所有者职能。6个集团公司的成立,标志着民航企业联合重组迈出了新步伐,而企业内部重组和企业制度改革仍任重道远。
将机场下放地方管理,最早是1981年在国家批准修建厦门机场时,国务院领导就提出:厦门机场由地方政府修建和管理。1987年,国务院办公厅正式批复将厦门机场下放给厦门市政府管理。1988年10月22日,厦门机场正式下放,同时民航厦门航务管理站、油料供应站成立,从而迈开了机场管理体制改革第一步。1992年10月23日,时任国务院副总理朱镕基召开会议,决定虹桥机场下放上海市政府,同时对下放中的具体做法作出规定。1993年1月1日,虹桥机场下放上海市政府。其间,民航把新建的深圳、三亚、襄樊等机场和一些军民合用机场如义乌、武夷山等,交由地方政府管理;但至2002年底,民航使用的121个运输机场中仍有近90个由民航总局及地区局直接管理。在国务院[2002]6号文件颁布后,民航总局统筹安排,积极协调,在各省、市、自治区政府的大力支持和密切配合下,机场属地化改革稳步推进。除北京首都国际机场和西藏自治区内的2个机场外,其他近90个机场的资产、人员和业务平稳移交地方政府管理。至2004年7月8日,以民航甘肃省内机场正式移交甘肃省政府管理为标杆,民航机场属地化改革完成。
继续推进民航行政管理体制改革,形成民航总局、7个地区管理局及近30个省、区及市航空安全监督管理办公室的垂直领导的民航行政管理体制。民航总局精简行政审批职能,减少行政审批项目,促进职能转换。
继续推进民航空管体制改革。今年5月,民航颁发《民航空管体制改革实施方案》,改革的基本思路是空管行政与运行职能分开,实行运行一体化管理。7月,首先在中南地区试点,空管行政职能交民航中南管理局;另设立民航中南空管局,行使空管运行职能,受民航总局空管局领导。9月,民航7个地区管理局的空管体制按实施方案完成,为促进运行效率和服务水平提高和实施全国空管体制改革第三步、建立全国统一的军民航空管体制打下基础。
此外,机场公安机构、人员和业务随机场下放移交地方管理;组建空中警察队伍,并于2003年上岗执勤。
中国民航的改革一直是在党中央、国务院的正确领导下进行的,这些重要文件就是见证。
民航改革成果丰硕
民航经过20多年的改革,发生了翻天覆地的变化,取得丰硕的成果。
一、航空运输企业群取代改革前的政企合一运行体
改革前,民航局实行政企合一的体制,它既代表国家管理民航事业,同时又直接运营航空运输和通用航空业务。经过20多年的改革,民航总局变为单纯的国家管理民航事业的行政机构,航空运输由几十家航空公司构成的企业群承担。航空运输企业群中主要有:
⒈由国家控股的中国国际、南方、东方航空公司,以保持国有经济对航空运输业的主导地位。
⒉由地方政府投资控股的上海、四川等航空公司,以充分发挥地方政府投资发展民航业的积极性。
⒊由私营等非公有制经济控制的鹰联、春秋、东星、奥凯、吉祥航空公司,以保持既巩固发展公有经济,又支持和引导非公有制经济发展,使两者在航空运输现代化进程中互相促进,共同发展。
⒋由各类企业合作参股的厦门、山东、深圳、新华、长安、贵州、山西、金鹿、邮政等航空公司,以充分调动各类经济组织发展航空运输的积极性。
⒌由中外合资运营的翡翠、长城、华夏、东海、扬子江等航空公司,以有利于利用外资弥补民航资金的不足和吸收国外先进的企业经营管理经验,促进航空运输业发展。
⒍由外商、企业、私人资本和企业高级职员股本混合运营的海南航空公司。
我国航空运输多元化的运营主体,竞争中各有千秋,各擅胜场,先后战胜了亚洲金融危机、非典疫情带来的严峻挑战,在安全、服务、管理等方面创造了一个又一个新的纪录,为国民经济和社会发展作出了重大贡献。
二、航空运输买方市场取代卖方市场
民航实施改革前,航空运输短缺状况十分严重。而现在,民航发展了,首先是航空公司多了,运输飞机多了。2006年,民航运输飞机998架,其中载客量超过100人的大中型飞机921架,比改革起步时的1980年增长53倍,年均增长16.6%。航线多了,2006年有国内外航线1336条,航线里程288.9万公里;而1980年,国内外航线197条,航线里程34.1万公里。旅客运输量大了,2006年旅客运输量1.6亿人,比1980年的343万人增长45.6倍,年均增长15.9%。通航城市多了,2006年国内通航140个城市,比1980年多了一倍,此外,内地还有37个城市飞经香港,5个城市通航澳门;国际定期航班通航42个国家的91个城市,而1980年我国民航国际航线通航15个国家的18个城市。更重要的是当前我国航空运输市场已经由卖方市场转为买方市场:
一是2006年坐飞机的旅客中有40.3%的旅游者,其中包括工人、农民和普通城镇居民;此外,还有10.45%的探亲者。而1980年坐飞机的旅客中绝大多数是公务旅客,约占80%,2006年公务旅客已降至49.25%。
二是购票、乘机办手续方式改变了。过去要去民航营业处排队购票或开后门买票,而且要行政处、军队团以上单位的购票证明,而现在由于科技的进步和民航信息技术的普遍采用,可以采用电话送票、网上售票、网上订座、自助值机以及手机购票、手机值机等一体化服务,极大地方便了旅客。过去旅客要手持纸质机票去机场排队办值机手续和领取登机牌;现在可在家中或办公室的电脑前登录航空公司主页,按提示自己打印出登机牌,然后直接过安检乘机。
三是过去航空运输营业服务站点少,一个城市一般只有一个,现在民航营业站点已成网络,除航空公司开办的营业站点外,全国还有5000多个社会开办的销售代理企业,有的销售代理已开至不通航的县级市镇并形成信息网。
四是票价基本放开后,旅客可以买到各类优惠折扣票,少数航线航班有低至一折的机票,价格比火车票还便宜,更多的老百姓可以买到低价机票去旅行探亲访友。现在人们考虑的不是买不到机票,而是希望买到票价更便宜、飞行日期和起飞时刻更理想的机票。五是构建的全球国际航线网,极大地促进了对外交往。如1980年中国民航通航日本大阪、长崎、东京,日方开航北京、上海,中日间年旅客运输量3万人次左右。2006年,我国民航通航日本18个城市,日方通航中国10个城市,中日航线旅客运输量450万人次,比1980年增长149倍,其中多数是旅游者,其次是商务人员。
三、机场属地化管理取代民航局统一管理
机场是城镇的公共基础性设施,具有明显的“属地化”特征。世界上绝大多数国家政府都采取将机场交地方政府、社团法人管理的不同模式,并取得成功。在计划经济体制下,我国民航基础差、底子薄,地方经济发展也不快,对外交往也不多,民用机场统一由民航局管理,问题和矛盾不突出。但自实行改革开放政策后,我国民航事业发展加快,地方政府对外开放交往增多,开办航空公司的积极性提高,地方政府投资或为主投资建设的机场,民航局又要划归直接管理,这既挫伤了地方投资建设机场的积极性,又不利民航事业发展;同时,民用机场越来越多,民航局捉襟见肘,既没有能力投资建设机场和改扩建机场,也管不好、管不了这些机场。因此,将机场实行属地化管理是唯一正确的选择。如厦门机场,1982年1月开工建设,就由厦门市政府负责,一年多时间建成,1983年10月通航,1987年正式归属厦门市政府管理。上世纪90年代厦门市政府通过贷款、股市融资等方式筹资对机场进行改扩建,使之能起降B747大型客机。2006年厦门机场旅客吞吐量达750万人次,居全国民航第11位。又如2003年属地化改革后的湖北恩施机场,是湖北西部欠发达地区一个小机场,2002年该机场旅客吞吐量3.6万人次,居全国民航第87位。在地方政府的大力支持下,机场于2004年进行改扩建使之能起降中型客机,2006年旅客吞吐量16.3万人次,在民航排位升至74位。据统计,从1980年至2005年,全国民航机场投资约1800亿元,其中地方政府投资约1100亿元,占60%。这充分说明,机场属地化对于发挥中央和地方积极性,促进民航事业更快发展起了重要作用。
四、市场配置资源作用加强,逐步取代行政和计划配置
改革前,航空运输资源的配置完全受民航总局计划控制,包括人、财、物。通过几个阶段的改革,民航总局主要承担安全、宏观调控、对外关系等方面的管理,以及飞机购置计划审批、空管系统资源配置等,生产运营及管理基本上由航空公司承担。近年民航总局又基本放开了国内航线和运价的管理,使航空公司的经营自主权进一步扩大,除涉及飞行安全、土地占用等需要报批外,其他方面都可以由航空公司自主决策。例如,深圳航空公司自主建立鲲鹏国际飞行学校,和美国合资建立支线航空公司;海南航空公司自主在天津机场设立支线航空基地;中国国际航空公司自主投资50亿元,与顺义区政府合作建设包括飞行培训、乘务员训练、机务培训、运输服务培训的训练基地等,就很好地说明了这一点。
民航改革没有尽期
在肯定改革成绩的同时,我们也必须清醒地看到,经过20多年的改革历程,我国民航也只是初步建立了与社会主义市场体制比较适应的航空运输市场框架,完善航空运输市场体系,还有很长的路要走,还有许多事要做。一些阻碍民航持续健康发展的深层次体制性或机制性矛盾还未从根本上解决,一些改革中产生的新问题还有待于我们去认识和解决。还有,随着世界形势变化和国家社会经济形势的发展,改革中又会不断出现新的问题,有待我们去发现、认识和解决。总之,改革没有尽期,继续深化以市场化取向为目标的体制改革仍然是我们的首要任务,也是发展民航、建设民航强国的必由之路。因此,当前最重要的是提高对深化民航改革必要性、紧迫性的认识,增强深化改革的自觉性。要清醒认识,奋起急追,加快改革进程。要全面落实科学发展观,并以科学发展观指导改革。检验民航改革实践是否正确,就是看是否能满足我国经济社会和民众对航空运输的需求,是否有利于促进航空运输业的发展和航空公司国际竞争力的提高。要把改革和开放结合起来,追求提高改革开放的综合效益。为此,要贯彻国务院的指示,加快改革,以改革促进开放;同时,促进开放并以开放促进改革发展。在对外开放方面,要贯彻胡锦涛总书记9月28日在中央政治局集体学习会上的指示:坚持互利共赢的开放战略,拓展对外开放的广度和深度,增强参与经济全球化和国家经济安全的能力。民航贯彻胡锦涛总书记关于开放的指示,就要在对大国间的航空运输谈判和开航中坚持双向开放,因为只有双向开放才能“互利共赢”;就要坚持国家利益和航空公司利益的一致,因为航空公司是民航发展的动力源,是参与航空运输全球化的主力,只有这样,才能增强维护航空运输安全和参与航空运输全球化的能力。要坚持走群众路线,发动群众参与改革方案制订,发动群众参与改革实践的全过程。只有这样,集思广益,群策群力,才能避免改革中少走弯路,加快民航的改革进程。
党的十七大即将召开,标志着我国的社会主义建设事业和改革进程将进入一个新的历史阶段。让我们在党的十七大路线、方针的指导下,牢固树立和坚持科学发展观,深入贯彻党中央关于完善社会主义市场体制的总体部署,继续深化民航改革,为建立适应社会主义市场经济的航空运输市场和又好又快地发展民航事业而努力奋斗!