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危机突发
多年来，我国民航一直实行全行业大机队保险。这样可以争取较好的条件，降低保险费率。此项保险每年续转一次，系向中国人民保险公司投保，66﹪向境外保险机构分保。2001年9月11日，中国民航机队的保险续转会议如期在大连召开，会上落实了民航机队2001/2002年度的各项保险条件。但是，成功续转的轻松愉快持续了不到几个小时，随着恐怖分子在美国纽约上空劫持飞机猛烈撞击，象征现代和财富的世贸双峰轰然倒下，大家无比震惊，进而转向担忧。
随后的情景比人们担忧的更为糟糕。国际航空险市场遭受重创，按照承保人的说法就是，“9·11”事件告诉了他们这类风险到底会有多大。为了应对危机，境外承保人做出了空前的极端反应，9月17日联合向全球投保的航空公司发出通知，注销航空险保单中关于战争第三者责任险的条款（即ａvn52c条款），自发出通知7日后（格林威治时间9月24日23时59分）自动生效。航空公司若要恢复这一保障，需按2001年10月1日至2002年9月30日期间所承运的旅客数量一次性交纳保费，标准为每名旅客1.25美元。在此项条款撤销之前，我国机队的赔偿限额为12.5亿美元。此条款撤销后，即使购买保险，赔偿高限也只有5000万美元。
原来航空险保单中关于战争第三者责任险的条款，是投保人不需另外单独付费的条款，也是承保人可以随时撤销的条款。这当中所指“战争”包括恐怖袭击和劫持飞机；第三者责任赔偿系指事件发生对保险标的物以外的人身和财产所造成损害的赔偿。依“９·１１”事件来说，就是对世贸大厦等建筑物破坏及人员伤亡的赔偿。这一事件3架飞机此项理赔共60亿美元。按照航空公司与飞机出租人所签租机合同，以及与境外机场所签使用协议，必须要有这项保险。而根据承保人所发通知，按照当时的旅客运输量，中国民航机队需增加1亿美元保费，才能获得每次5000万美元以下的风险保障。超过此限额的保险，还需寻求其他解决办法，否则，航空公司大部分飞机必须停飞，中止正常运营。
紧急应对
因为时差，原民航总局财务司于2001年9月18日收到国际承保人的注销通知，立即启动了应对工作。经了解，各航空公司飞机出租人和所飞航班机场当局的态度十分明确，均坚持如果航空公司不能获得充分保险，将要求飞机停飞，或不接受起降。9月19日，财务司紧急召集大机队保险的20家航空公司财务负责人商讨对策。当时各航空公司仍然希望寻求商业途径，解决加收巨额保费和提供保障不足的问题。国内承保机构对这项工作非常支持。9月20日晚，财务司会同中国人民保险公司通过电话会议与国际承保人磋商。会议持续到21日凌晨，但市场铁板一块，没有任何商谈的余地，甚至连解释都省了。商业渠道解决的路子彻底堵死，此时距注销生效的时间还有不到4天的时间。
商业市场失效，向政府求助成为航空公司最后的出路。财务司立即向总局领导汇报，建议申请政府担保支持。恰巧此时市场上传来美国政府拟出手救助其航空公司的消息，还有其他国家的类似信息，但都是非正式的。为了保证民航生产运营不受影响，时任民航总局领导本着负责任的态度，决定向国务院申请战争第三者责任险政府担保支持，财务司一方面通过各种渠道继续了解各方信息，一方面向财政部、保监会的有关部门汇报取得支持。在此基础上，起草了《关于美国“9·11”事件后解决民航机队保险问题的紧急请示》，由总局分管领导审改、主要领导签发，并经财政部、保监会领导审签后，于9月23日上报国务院。
像美国“9·11”这样的恐怖袭击事件，全世界从未有过。事件发生后，由政府对航空公司包括被劫持飞机在内的战争风险第三者赔偿责任提供担保，具有极高的政治敏感性，商业利益关系也十分复杂，决策的难度可想而知。国务院办公厅收到民航总局的紧急请示后，立即进行处理。国办秘书局以最快的速度起草了签报意见，主管副秘书长亲自打电话向民航总局领导询问有关情况，并向国务院领导汇报。9月24日，国务院正副秘书长核拟的意见报总理和副总理共5位领导传批。
2001年9月24日晚，也是原有保险条款注销前的最后一晚，从民航总局主管领导、财务司主管人员，到各航空公司相关负责人，均在办公室留守，等候通知和处理后续工作。在外参加中央重要会议的总局主要领导也与局里和上面保持联系。其实，当时世界许多国家和地区都在紧急处理这件事情。香港和澳门立法会连夜举行听证。国务院办公厅的签报和所附民航总局的请示件在传批过程中，根据国务院领导提出的要求，又补充了其他一些国家的做法。一直到半夜，总局两位领导得到的消息是当夜难以走完程序，遂商定次日清晨6时再与国办联系。但半小时后又得到通知，国务院领导批准了提供政府担保的意见。原来是总理办公室主任决定把领导叫醒作了紧急批示。
民航总局机关和各航空公司的同志那几天心情格外紧张，得到国务院领导批准后，心里像是一块石头落了地，接下来就是根据国务院授权发布这一重要决定。为了贯彻国务院领导对表态时机和方式要慎重考虑的批示精神，总局领导决定选在最后时刻。北京时间9月25日早7点，即距国际承保人所限定的最后时间前一小时，民航总局向各航空公司发出通知，并通过新华社对外发布消息，中国政府同意对我国航空公司机队由战争引起的第三者责任赔偿超过5000万美元的部分，提供担保支持，承诺期限为一个月。这一决定解决了航空公司的燃眉之急。民航总局上报和国务院决定都适用于我国境内的所有航空公司，包括没有参加大机队保险的海南航空公司及其控股公司。
持续化解
客观地讲，此次政府担保获批，属于一种超常规情况下的超常规举措，充分体现了国家对民航事业的亲切关怀和大力支持。担保期限暂定为一个月，也是在当时万分紧急而又没有先例的情况下，一种留有余地的处理方法，并参考了其他一些国家的做法。接着，民航总局主管部门继续密切跟踪国际市场变化，了解有关国家的动态，研究持续化解这一保险危机的对策。在担保到期前一周，市场没有新变化的情况下，民航总局又向国务院提出了延长政府担保的报告，经财政部、保监会会签后上报。国务院很快批复同意延长担保一个月，民航总局仍按原定程序受权通知和对外公布。
大约在我国政府决定提供担保的一个月后，国际市场出现了战争第三者责任险的商业保障，但价格高达每名旅客1.5美元，且由两家保险巨头垄断。如果中国民航通过商业市场解决，需要增加保费支出1.5亿美元。这对于当时经营十分困难的国内航空公司而言，的确是一个巨大的压力。在此同时，英国出现了政府间接担保支持的政策性保险机构（TROIKA），因方式特殊，法律程序复杂，也不适合我国情况。因此2001年11月和12月，民航总局又两次报请国务院同意，将政府担保延期，每次期限仍为一个月。
随着时间的推移，这件事情似乎变成了一项经常性的工作。2002年1月，经民航总局请示，国务院同意将担保延期期限延长到每次三个月，2003年1月又延长到每次半年。2004年7月，根据国际商业保险市场情况，将为航空公司提供的此项担保的起点由5000万美元提高到1.5亿美元。2005年3月担保期限增加到每次一年。目前的担保有效期至2010年3月。
纵观政府担保实施至今8年，这一政策对民航的发展发挥了巨大作用。一是保证了航空公司的正常运营。这一承诺满足了航空公司与波音、空客等飞机制造商购机合同、与飞机出租人和融资人的租赁合同、与境外机场及服务保障提供者使用合同中，航空公司在这方面承担的义务，使其所有飞机执飞航班和在机场起降不受影响，从而转危为安、正常经营。二是为航空公司节省大量保费支出。据统计，截至本期担保到期，我国政府这一政策累计为航空公司节省保费支出约6.3亿美元（折合人民币超过50亿元），从而减轻了成本压力，有力地支持了航空公司的发展。三是为国家节省了大量外汇支出。飞机租约要求飞机保险中至少66%安排国际分保，航空公司的保费绝大部分要分流到国际市场。另因我国战争及恐怖主义风险很小，至今未有战争第三者责任险赔偿情况发生。因此，政府担保政策的实施避免了外汇单方面流失。截至本期担保到期，该政策累计为国家节省外汇约4.4亿美元。
国际机制
“9·11”事件发生以后，国际民航组织立即行动，一个月后即成立了专家小组，积极探寻建立一种稳定的国际机制。该小组于2002年年初就拟订了初步议案。此后国际民航组织理事会就这一问题多次讨论和磋商。2009年4月20日至5月2日，国际民航组织在加拿大蒙特利尔召开国际航空法大会，讨论修订1952年生效的《罗马公约》，形成了《关于航空器对第三方造成损害的赔偿的公约》（简称《一般风险公约》）和《关于因涉及航空器的非法干扰行为而导致对第三方造成损害的赔偿的公约》（简称《非法干扰公约》）。其中《非法干扰公约》的主旨，就是对因非法干扰（恐怖主义）导致的航空器对第三方造成的损害，所建立的一种补充赔偿机制。
《非法干扰公约》在保证第三方受害人得到充分赔偿的基础上，由运营人在限额内承担赔偿责任，同时建立一个“国际民用航空赔偿基金”（简称“国际基金”）就限额以上责任进行赔偿。运营人赔偿限额依飞机大小（10个级别），从75万特别提款权至7亿特别提款权，即112万美元至10亿美元。超出部分由“国际基金”负责作补充赔偿，每一事件最高赔偿限额为30亿特别提款权。“国际基金”的来源是向当事国机场离港国际航班的每位旅客和每吨货物收取的强制性金额。如果当事国作出声明，也可以适用国内航班。《非法干扰公约》生效后，由缔约方大会制定补充赔偿机制的规章和赔偿指引；决定初次供款的缴交期限和金额。运营人负责收费并缴纳给补充赔偿机制。
根据国际民航组织国际航空法会议的决议，《非法干扰公约》应当于第35份批准书、接受书、核准书或者加入书交存之日后的第180天生效，但条件是以上加入国机场上一年度出港的旅客总人数至少为7.5亿。如果这一条件得不到满足，则应在满足后的180天方可生效。截至目前，共有7个较小的国家正式签署加入了这一公约。
《非法干扰公约》的制定具有重要意义。我国一直积极参加这一公约的研讨和磋商。在今年5月2日公约开放签署的当天，我国签署了会议最后文件。但也要看到，这一国际机制法律关系比较复杂，覆盖风险有限。尤其我国在此类风险相对较低的情况下，对于是否加入以及何时加入这一公约，需要论证和履行有关程序后确定，其中包括听取航空公司的意见。从目前情况看，这一国际机制很难在明年3月底前生效，还不能期望由它来取代我国的政府担保。
几点启示
从美国“9·11”恐怖袭击事件对航空运输业的巨大冲击，特别是由此而来的航空保险危机的爆发、应对和化解中，我们受到许多启示，汲取了一些经验，主要有以下三点：
一是要切实提高抗风险能力。“9·11”事件的发生，使我们进一步加深了对民航属于高风险行业的认识。恐怖分子不仅把民航作为攻击的对象，还把民航飞机作为发动袭击的工具，对民航业造成巨大威胁。航空运输的风险十分密集，包括经济风险、政治风险、安全风险、能源风险、自然灾害风险，无不对其发展带来严重影响。我们要居安思危，增强忧患意识。最紧要的是切实做好风险防范工作，保证安全稳健发展。要加强风险预测和应对，提高抗御风险的能力。
二是民航发展需要国家大力支持。由于以上所指高风险的特点，由于民航是重要的基础性产业，对经济建设、社会稳定、对外开放具有不可替代的作用，航空公司不仅承担重要的经济责任，还承担重要的政治责任和社会责任，都决定了国家支持的必要性。尤其是当重大风险袭来时，更需国家的保护和扶持。去年以来，国家在应对国际金融危机、特大地震灾害时所采取的措施发挥了很好作用。目前航空公司经营仍然十分困难，需要持续加大支持力度。
三是要积极发展保险事业。在应对那场保险危机中，我们深感保险事业的重要。特别像航空公司这样资金密集、风险密集的企业，更离不开保险机构的支持。多年来民航与保险行业建立了良好的合作关系。由于国内承保能力不强，其资质没有得到国际认可，我国航空公司飞机出租目前仍要求三分之二国际分保。从优化产业结构，提高抗风险能力，平衡国际收支，都应大力促进我国保险事业的发展。
